Revue de l’Énergie, n° 583, mai-juin 2008 179 Le gaz est incontestablement un élémeen qui revêt une importance économmiqu considérable tant en Europe qu’en Russie. Moscou tire de la vente ses recettes d’exportation, moteur de son regain actuel de prospérité, tandis que les pays de l’UE dépendent des importatiion de gaz, notamment russe, afin d’assurre la croissance de leur économie et le bienêttr de leurs citoyens. Cependant, si l’interdépenndanc est grande, la confiance fait défaut. Aussi l’énergie est-elle devenue, depuis quelques années, un sujet problématiiqu dans les relations UE-Russie. Aujourd’hui, au-delà de la sécurité énergétiqque l’enjeu gazier est triple. Il est d’abord économique, car il s’inscrit dans l’oppositiio entre monopoles et concurrence. Il est ensuite géopolitique, en cela qu’il occupe une place de choix dans la politique étrangèèr de Moscou et de Bruxelles. Enfin, il est environnemental, étant donné qu’il s’inscrit désormais dans le cadre plus large de la lutte contre les changements climatiques. LA PLACE GRANDISSANTE DES QUESTIONS ÉNERGÉTIQUES DANS LES RELATIONS UE-RUSSIE C’est dans les années 1960 que débutent les exportations de gaz russe vers l’Europe occidenttale À la fin des années 1970, après les chocs pétroliers, les exportations d’hydrocarbbure russes vers l’Europe de l’Ouest connaissent un essor sans précédent. Cellescc sont généralement accompagnées d’une importation par l’URSS d’équipements et de technologies occidentales. Ces échanges initiés lors de la détente entre grandes puissannce se poursuivent malgré le refroidissemeen des relations (Campaner, 2006, pp.377-8). L’énergie est alors un domaine ÉCONOMIE, GÉOPOLITIQUE, ENVIRONNEMENT: LE TRIPLE ENJEU DU GAZ DANS LES RELATIONS UE-RUSSIE par DIDIER BOURGUIGNON (*) Avec la teinte politique qu’il a récemment acquise, le gaz naturel a pris une place centrale dans les relations entre l’UE et la Russie. Outre la sécurité énergétique, l’enjeu se situe à trois niveaux. Le premier est celui de l’ouverture des marchés ou du maintien des monopoles, en Russie comme dans l’Union européenne. La ligne de fracture est complexe, et pour l’heure, en dépit d’un soutien rhétorique à l’ouverture des marchés, c’est plutôt leur protection qui est à l’ordre du jour. Le deuxième niveau est celui de la diplomatie énergétique. C’est avant tout en Asie centrale que s’affrontent Bruxelles et Moscou, sur la base d’intérêts et à l’aide d’instruments diamétralement opposés. Cependant, leurs politiques sont caractérisées par de lourdes contraintes. Le troisième niveau est celui de la lutte contre les changements climatiques. Dans ce domaine en plein essor, plusieurs convergences existent entre les politiques de Bruxelles et Moscou, notamment en matière d’efficacité énergétique. Avec cette nouvelle donne, le gaz pourrait voir son importance grandir, ou au contraire diminuer, ce qui ne sera pas sans influence sur la relation UE-Russie. (*) Auteur d'un travail de recherche sur « La dimension gazière dans les relations UE-Russie ».180 Revue de l’Énergie, n° 583, mai-juin 2008 où, au-delà des oppositions idéologiques et politiques, les intérêts des uns et des autres sont convergents. Dès 1991, à la veille de l’éclatement de l’Union soviétique, les Européens entreprennnen de mettre en valeur les complémentaarité Est/Ouest dans le secteur énergétiique en proposant un grand traité internatiional la charte de l’énergie. Cependant, cet ambitieux accord est peu équilibré, ses dispositions reflétant avant tout les intérêts de l’UE (Konoplyanik, 2006, p. 553). Il n’a d’ailleurs toujours pas été ratifié par les deux principaux fournisseurs d’énergie extracommunauttaires la Norvège et la Russie, et n’a donc pu apporter les garanties escomptées en matière de sécurité énergétique. Cependant, sur le terrain, les échanges se poursuivent (voir figure 1). En octobre 2000, la Russie et l’Union européeenn décident d’instaurer un dialogue de l’énergie. Ce domaine apparaît alors comme le secteur de coopération où la convergence des intérêts économiques et stratégiques est la plus forte. Il s’agit de mettre en place un partenariat énergétique entre Bruxelles et Moscou, afin de procurer aux deux parties sécurité et prévisibilité dans ce domaine où l’interdépendance est grande. Le dialogue est conçu comme un cadre où la Russie et l’UE se parlent d’égal à égal, sur des questiion concrètes présentant un intérêt mutuel. Le dialogue est co-dirigé alors par Viktor Khristenko, ministre russe de l’Industrie et de l’Énergie, et François Lamoureux, directeur général de la DG Transports et énergie de la Commission européenne. Vers 2004, l’énergie et plus particulièremeen la sécurité énergétique deviennent l’un des sujets majeurs de la relation entre Bruxelles et Moscou, et font l’objet d’une grande attention médiatique. C’est là le résultat d’une conjonction de facteurs. Il y a l’affaire Ioukos, l’élargissement de 2004 qui change la donne géopolitique pour l’Union européenne, la hausse des prix sur les marchés mondiaux, la libéralisation du marché de l’énergie dans l’UE et les prises de participation de Gazprom dans le secteeu gazier européen, la dépendance croissaant de l’UE aux importations de gaz, notamment en raison de l’épuisement des 0 5 10 15 20 25 30 35 40 2006 2000 1995 1990 Allemagne Italie France Hongrie Royaume -Uni Pologne Rép. tchèque ** Slovaquie * Autriche Roumanie Finlande Pays-Bas Belgique Lituanie Grèce Bulgarie Lettonie Slovénie Estonie 1,4 0,6 0,6 0,7 0,5 0,7 0,71,1 1,02,8 1,4 6,9 5,8 3,2 2,7 1,62,7 5,2 2,3 2,0 2,8 3,2 4,7 2,73,64,3 4,9 7,3 6,1 3,2 5,5 5,16,1 5,16,6 6,5 7,9 7,0 14,2 8,4 7,5 7,48,4 7,2 6,87,78,7 6,5 6,3 6,5 8,8 10,6 13,0 12,9 10 13,6 14,3 21,8 22,1 26,6 32,1 34,1 34,4 milliards de m3 FIGURE 1 : Exportations de gaz russe vers les pays de l’UE 27 (1990-2006) Malte, Chypre, le Luxembourg, l’Irlande, l’Espagne, le Portugal, le Danemark, la Suède ne sont pas importateurs de gaz russe. (*) Données 1990 non disponibles pour la Slovénie et la Slovaquie (**) Données 1990 pour la Tchécoslovaquie Dans les autres cas, l’absence de données indique que le pays n’importait pas de gaz russe à cette date Sources : OAO Gazprom, Gazpromexport, EurostatRevue de l’Énergie, n° 583, mai-juin 2008 181 réserves en mer du Nord (1), puis la crise russo-ukrainienne de janvier 2006, fortemeen politisée à la suite de la révolution orange « pro-occidentale ». C’est à ce moment que l’énergie quitte véritablement la sphère de la basse politique pour monter vers la haute politique. Après le départ de François Lamoureux fin 2005, c’est le commissaire européen à l’Énergie, Andris Piebalgs, qui reprend le flambeau, tandis que le centre de gravité décisionnel en matière de dialogue énergétique au sein de la Commission européenne glisse de la DG Transports et Énergie à la DG Relations extérieures. En novembre 2006, dans le septième rappoor sur les progrès du dialogue énergétique (2), les parties du dialogue énergétique reconnaissent que la sécurité énergétique est un défi majeur qui restera une question centrral de la coopération énergétique entre la Russie et l’Union européenne. Elles soulignnen en outre la nécessité de renforcer la transparence et d’intensifier les flux d’informatiions afin de développer la confiance entre Bruxelles et Moscou. MONOPOLES CONTRE CONCURRENCE Dans l’Union européenne comme en Russie, l’enjeu gazier s’inscrit dans le cadre plus large de l’opposition entre dirigisme économique et marché libéralisé. En Russie, le secteur gazier demeure très fermé aux investisseurs étrangers, et est étroitement contrôlé par l’État, actionnaire majoritaire du géant Gazprom (3). En revanche, l’Union européenne a entrepris en 2003 de créer un marché unique libéralisé dans le secteur du gaz. Le clivage que l’on peut observer est compleexe et ne se résume pas à l’opposition entre les principes de libre concurrence prônné par la Commission européenne et le monopole gazier en Russie. En effet, certaiine voix s’élèvent en Russie pour demandde un certain degré de libéralisation du secteeu du gaz (4) (à l’instar du secteur pétrolieer) et au sein de l’Union européenne, les acteurs opposés à la création d’un marché unique et à une véritable concurrence resteen puissants, comme le montre la difficuult de libéraliser le marché du gaz. En effet, les États membres rechignent à abandonner leur souveraineté en matière d’énergie. La libéralisation du marché semble ne pas avoir remis fondamentalemeen en question l’étroitesse des liens entre États et grandes compagnies énergétiques, les pouvoirs publics conservant généralemeen des actions assorties d’un droit de veto (golden shares) dans les anciens monopoles d’État privatisés. Jusqu’à présent, les fusions dans le secteur tendent d’ailleurs à consolidde la position des opérateurs historiques sur leur marché national (5). En outre, certains grands opérateurs européeens anciens monopoles publics, soutienneen la position du monopole russe, et ne se montrent pas très favorables à la concurrennce bien souvent au nom de la sécurité d’approvisionnement. Des entreprises comme ENI et E. ON ont récemment échangé avec Gazprom des prises de participattio dans des gisements gaziers en Russie contre une prise de participation dans un réseau de distribution en Europe ou l’accès à des technologies modernes (6) (Paillard, 2007, p. 8). Cette approche de partenariat avec Gazprom ne peut toutefois suffire à garantir une sécurité d’approvisionnement. Face au déficit gazier auquel est confronté le géant russe (voir ci-dessous), les contrats à long terme peuvent d’ailleurs donner une illusion de sécurité aux consommateurs. D’aucuns en Europe voudraient que l’Union puisse parler d’une seule voix avec les fournisseurs d’énergie, soit par le biais des instances politiques de l’Union ou d’un oligopole d’acheteurs gaziers. Cependant, la première approche serait politiquement inacceptable pour les États membres, et la seconde est dénuée de justification économiqque étant donné que les opérateurs gaziers conservent une marge de manoeuvre dans le choix de leurs sources de gaz (7), pour autant que les réseaux nationaux soient véritablement interconnectés. En revanche, des formes de coordination plus légères se mettent en place. L’Union prévoit de créer, au sein de la DG Transports et énergie de la Commission, un observatoire de l’énergie (8) chargé de veiller à la sécurité d’approvisionnement en énergie de l’UE. Celui-ci devrait entre autres permettre de créer une capacité européenne de collecte d’informations sur les contrats gaziers et les projets d’investissement, et ainsi de renforcce le pouvoir de négociation des entreprises européennes du secteur. Tandis que l’Agence internationale de l’Énergie souligne un manque d’investissemeen dans la production de gaz naturel en (1) Par conséquent, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Belgique deviennent importateurs de gaz russe (voir figure 1). (2) « Seventh Progress Report on the EU-Russia Energy Dialogue », novembre 2006, p. 3. (3) L’entreprise jouit d’un quasi-monopole dans le secteur de la production de gaz naturel, de son transport et de son exportattion et diversifie ses activités dans le secteur pétrolier et électriique (4) Gazprom notamment plaide pour une libéralisation du secteeur et avant tout pour une déréglementation des prix sur le marché russe (Gazprom, 2007, p. 71). (5) On relèvera notamment la prise de contrôle de Ruhrgas par E. ON en Allemagne en 2003, et le projet de fusion GDFSuue en France. On notera que dans le second cas, Suez a été prié de revendre au préalable certaines de ses activités afin d’empêcher qu’il ne domine le nouveau groupe. L’État français devrait ainsi détenir 35 % du nouveau géant énergétique. (6) Gazprom pourrait également acquérir des parts de la nouveell société GDF-Suez en échange de la participation de Total à l’exploitation du gisement Chtokman, « Gaz de France: Gazprom impliqué dans le projet de fusion avec Suez? », Boursier. com, 18 juillet 2007. Gazprom a démenti l’informatiion (7) Russie, Norvège,Afrique du Nord, ou encore Moyen-Orient et Afrique sous la forme de gaz naturel liquéfié. (8) Conclusions de la présidence du Conseil européen des 8 et 9 mars 2007, p. 18.182 Revue de l’Énergie, n° 583, mai-juin 2008 Russie (AIE, 2006, p. 4), bon nombre d’observaateur estiment que sans une ouverture aux capitaux étrangers, la Russie ne sera pas en mesure de produire suffisamment de gaz pour répondre à une demande croissante (voir figure 2), voire pour honorer ses contrats (9). D’ailleurs, l’UE et la Russie s’accordent à dire qu’il est capital d’ouvrir les marchés (10). Cependant, sur le terrain, le marché russe du gaz reste plus fermé que jamais. En outre, une nouvelle loi sur les ressources du sous-sol durcit sensiblement les conditions d’accès au marché pour les entreprises étrangères (11). Quel que soit le degré d’incertitude entouraan l’ouverture du secteur gazier russe, une chose semble certaine: pour que ce secteur s’ouvre à la concurrence étrangère, il sera indispensable que l’ouverture des marchés soit réciproque. En d’autres termes, l’accès des entreprises européennes au secteur gazier russe en amont ne pourra se faire sans que la Russie ne s’implante davantage sur les marchés européens, comme le souhaitent le Kremlin et Gazprom. L’adhésion imminente de la Russie à l’Organisation mondiale du Commerce n’aura pas d’incidence directe sur le secteur énergétique, auquel les règles de l’OMC ne sont pour l’heure pas applicables. Cependant, les négociations du cycle de Doha, en cours depuis 2000, concernent notamment ce secteur sensible, et l’on pourrait dès lors tabler, à moyen ou à long terme, sur une ouverture des marchés par cette voie. De manière plus générale, l’OMC constituera un cadre juridique de règlement des différends commerciaux, comme l’embargo russe sur la viande polonaiise et devrait mettre un terme aux mesures unilatérales de rétorsion. Aujourd’hui, l’ouverture des marchés apparaaî toutefois fort improbable, étant donné les réserves de part et d’autre. Du côté europééen le troisième paquet législatif pour la libéralisation du marché du gaz, présenté par la Commission en septembre 2007, prévooi des mesures de sauvegarde (12) protégeean le marché européen contre les sociétés originaires de pays tiers. Celles-ci devraient être soumises aux mêmes exigences que les sociétés de l’UE en matière de découplage de la propriété, ce qui aura pour effet d’empêcche Gazprom par exemple d’acquérir une participation majoritaire ou même significative dans les réseaux de distribution européens de gaz. De plus, il est prévu qu’en matière de systèmes de transmission, toute acquisition par une société extracommunauttair doive être préalablement autorisée par un accord entre l’UE et le pays tiers concerné, ce qui politisera immanquablemeen la question. Du côté russe, on évoque parfois la création d’un « OPEP du gaz ». Certains voient d’ailleurs dans la vague alliance entre la Russie, l’Algérie, l’Iran et les pays d’Asie centrale un embryon d’organisation des pays exportateurs de gaz, où la Russie assumerrai le rôle de leader et de producteur d’appoint (Tomberg, 2006, pp. 85-6). L’Iran prône haut et fort la création d’une telle organisation, mais exporte très peu de gaz. Quant à Vladimir Poutine, il affirme que la Russie n’a pas l’intention de créer un cartel du gaz, mais un groupe de coordinatiio des activités visant à assurer la sécurité d’approvisionnement aux grands consommatteur mondiaux d’énergie (13). Quoi qu’il en soit, la perspective d’une entente mondiale des exportateurs de gaz paraît plu-2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 UE-27 119,2 116,2 117,4 121,9 127,9 139,5 142 CEI 39,8 35,7 38,4 37,7 47,2 71,1 96,1 Turquie 10,2 11,1 11,8 12,8 14,5 18 19,9 Europe hors UE 3,2 3,5 3,5 3,1 3,4 4,1 4,1 0 20 40 60 80 100 120 140 160 Europe hors UE Turquie CEI UE-27 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 milliards de m3 FIGURE 2 : Exportations de gaz russe dans le monde (2000-2006) Source : OAO Gazprom (9) Gazprom a d’ailleurs reconnu l’existence d’un déficit de production, et les centrales électriques russes ont subi des restricction d’approvisionnement en gaz au cours de l’été 2006. «Na vsekh ne khvatit. Gazprom priznalsia v defitsite gaza» (« Il n’y en aura pas pour tout le monde. Gazprom admet le déficit du gaz »), Vremia, 21 avril 2006. (10) Seventh Progress Report on the EU-Russia Energy Dialogue, op. cit., p. 3. (11) En effet, seules les entités russes (entreprises russes ou joint-ventures détenus à 51 % par du capital russe) pourraient participer aux appels d’offre des licences de production. Voir LOCATELLI, « La Douma apporte des restrictions importantes à l’accès aux hydrocarbures pour les investisseurs étrangers », easybourse. com, 26 avril 2007. (12) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/55/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel, COM (2007) 529, 19 septembre 2007, p. 7. (13) « A gas OPEC », Economist Intelligence Unit, 5 février 2007.Revue de l’Énergie, n° 583, mai-juin 2008 183 tôt improbable. Tout d’abord, une grande majorité du gaz naturel reste soumise à des contrats à long terme, avec des prix généralemmen alignés sur ceux du pétrole. Ensuite, tant que les prix des hydrocarbures restent élevés, la création d’un tel cartel présente peu d’intérêt pour les pays exportateurs. Enfin, il n’existe actuellement pas de véritaabl marché mondial du gaz, mais plutôt trois marchés régionaux: le marché europééen fourni surtout par la mer du Nord et la Russie; le marché asiatique, qui s’approvisiionn auprès de la Malaise, de l’Indonésie et de l’Australie; et le marché américain, qui puisse principalement ses ressources au Canada et à Trinidad-et-Tobago. Cependant, le Qatar, numéro un mondial du gaz naturel liquéfié (GNL), fournit déjà l’Europe, les États-Unis et l’Asie. Cette nouveell technologie pourrait bien changer la donne, d’autant que le marché du GNL devrait doubler de 2004 à 2010 (AIE, 2007, p. 17). On assisterait ainsi à la lente émergence d’un marché mondial, sur lequel les prix seraient découplés de ceux du pétrole et déterminés par les marchés spot à court terme. Le Qatar ambitionne d’ailleurs de concurrencer sérieusement la Russie et les autres fournisseurs sur le marché européée d’ici à 2015 (14) (Paillard, 2007, p. 20). C’est peut-être par ce biais que pourraai s’ouvrir indirectement le marché russe. DIPLOMATIE ÉNERGÉTIQUE La Russie étant désormais une « superpuissaanc énergétique », il est tout naturel que les hydrocarbures occupent une place de choix dans la politique étrangère du Kremlin. Dans l’Union européenne, une politique énergétique extérieure se dessine, principalement afin de relever le défi de la sécurité d’approvisionnement et des changemment climatiques. La politique extérieure énergétique de Moscou, basée sur des considérations avant tout géopolitiques, peut revêtir plusieurs formes. Premièrement, la Russie peut utilisse le facteur de dépendance énergétique et les livraisons d’énergie afin de promouvoir des objectifs politiques dans les relations avec les pays acheteurs, comme elle le fait surtout avec les anciennes Républiques soviétiques. Deuxièmement, elle peut utilisse les perspectives d’expansion géographiiqu des gazoducs et oléoducs (15) afin de promouvoir les intérêts russes à l’étrangeer Le projet d’oléoduc vers la Chine et le Japon et la construction du gazoduc Nordstream sous la Baltique en constituent de bons exemples. Troisièmement, elle peut inviter certains investisseurs étrangers à particcipe à l’extraction des hydrocarbures sur son territoire afin de promouvoir certaines relations bilatérales. Même si Moscou recourt peu à cette forme de diplomatie énergétique, on peut considérer que les échanges de participation avec de grands groupes allemand, italien ou français appartiennnen à cette catégorie. Quatrièmement, elle peut chercher à contrôler les structures énergétiques en aval à des fins commerciales et éventuellement politiques. C’est ce qu’elle a fait en Asie centrale, et plus récemmeen sur le marché européen. Cette politique, aussi impressionnante soitelll sur le papier, est toutefois soumise à de lourdes contraintes sur le terrain: la productiio demande de gros investissements, les infrastructures d’exportation sont entièremeen tournées vers l’Europe, la Russie est plus consommatrice qu’exportatrice d’hydrocarrbures et sa politique extérieure énergéttiqu est mal coordonnée (Allison, 2006, p. 33). Cette politique est en outre soumise à d’importantes contraintes internes. En effet, les hydrocarbures, comme d’autres secteurs de l’économie russe, sont pris dans les luttes d’influence, les différents groupes d’intérêt (16) tentant de convertir leur pouvooi politique en biens économiques et financiers (Guillet, 2007, p. 23). Pour l’UE, la mise en place d’une politique extérieure de l’énergie constitue un élément novateur (17). Le traité instituant la Communauté européenne n’attribue pas à l’Union de compétence directe en matière de politique énergétique, exception faite d’Euratom, et la gestion de l’approvisionnemeen en gaz et en pétrole est toujours restée une prérogative nationale. Cependant, face aux évolutions récentes, les États membres ont pris conscience de la nécessité de « parlle d’une seule voix » au sujet de certaines questions de politique énergétique extérieeur (18). Bruxelles entend faire usage de sa puissance douce. Parmi les priorités de l’UE, on notera la promotion d’accords internationaaux notamment sur le régime de l’après-Kyoto et sur l’efficacité énergétique; les relatiion énergétiques avec les pays limitrophes, et la création d’un marché de l’énergie à l’échelle du continent, par l’intégration de pays tels que la Moldavie, la Norvège, la Turquie et l’Ukraine dans le traité de la communauté de l’énergie (19); la réduction de la menace d’éventuelles ruptures; et l’amélioration des conditions d’investissemeent Avec la Russie en particulier, l’Union européenne veut en priorité négocier un (14) Le Qatar est d’ailleurs vivement opposé à la création d’un cartel des pays exportateurs de gaz. (15) Ce que l’on appelle parfois « pipeline diplomacy ». (16) Les siloviki et les libéraux de Saint-Pétersbourg, notammeent (17) Cette politique est définie dans la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen « Une politiiqu de l’énergie pour l’Europe », COM (2007) 1 final, 10 janviie 2007, pp. 27-9, et entérinée deux mois plus tard par le Conseil européen. (18) Notons toutefois, comme l’a réaffirmé le Conseil européen des 8 et 9 mars 2007, que chaque État membre conserve le droit de déterminer librement son bouquet énergétique. Conclusions de la présidence, p. 23. (19) Le traité instituant la communauté de l’énergie, signé le 25 octobre 2005, vise à créer un vaste marché énergétique rassemblant l’UE et ses voisins des Sud-Est.Cette initiative s’inscrri dans le cadre du « processus d’Athènes », lancé en 2002, dont l’objectif est de reserrer les liens entre l’UE et les Balkans occidentaux,en promouvant un rapprochement dans le secteur de l’électricité et du gaz.184 Revue de l’Énergie, n° 583, mai-juin 2008 nouvel accord de partenariat qui englobe le secteur énergétique, et espère toujours obtenni la ratification du traité sur la charte de l’énergie et de son protocole sur le transit. Par ailleurs, Bruxelles entend développer les relations avec les pays gros consommateurs d’énergie, mais surtout avec les grands pays exportateurs et de transit, en particulier en Asie centrale et sur le pourtour de la mer Caspienne et de la mer Noire. Cette région, qui borde la Russie sur son flanc Sud (de l’Asie centrale au Caucase du Sud en passant par la Caspienne) semble être le théâtre d’un duel géopolitique et diplomatique à fleurets mouchetés entre l’UE et la Russie. Moscou est depuis longteemp très présent dans ces pays qui appartiennnen à sa zone d’influence traditionnellle Les entreprises énergétiques russes ont beaucoup investi dans la production et le transport d’hydrocarbures en Asie centrale. En mai 2007, la Russie a obtenu du Turkménistan et du Kazakhstan un accord sur la construction d’un nouveau gazoduc passant au nord de la Caspienne qui acheminner le gaz d’Asie centrale via la Russie (20). Un mois plus tard, Gazprom a annoncé qu’il entendait construire avec le groupe italien ENI un nouveau gazoduc, appelé « South Stream », reliant la Russie à la Bulgarie sous la mer Noire. L’UE entend bien s’engager elle aussi dans la région. Elle a lancé en 2004 l’« initiative de Bakou », dialogue énergétique associant l’UE, les pays de la mer Noire, de la Caspienne et leurs voisins. Il existe de nombrreu projets de gazoducs et d’oléoducs visant à créer un corridor Sud reliant la Caspienne à l’UE sans passer par la Russie. La construction du gazoduc Nabucco (21) devrait commencer en 2009, le connecteur Turquie-Grèce est opérationnel depuis novembre 2007, et la construction du connecteur Grèce-Italie devrait débuter en 2008 (22). Plus en amont, le gazoduc du Caucase Sud (23), construit parallèlement à un oléoduc, est entré en fonction en décembre 2006 (24), reliant ainsi la Caspienne à la Méditerranée. Cependant, en raison d’une augmentation des prix du gaz russe vendu à l’Azerbaïdjan, les premièère livraisons de gaz vers la Turquie n’ont débuté qu’à l’été 2007 (25). La construction d’un gazoduc transcaspien (26) est souvent évoquée, bien que le projet ne soit actuellemeen pas formalisé. Preuve de la volonté de Bruxelles de s’engager dans cette région, le Conseil européen de juin 2007 a adopté une stratégie pour l’Asie centrale, dans laquelle les hydrocarbures constituent indéniabllemen une priorité (27). On le voit, dans cet espace géographique, Bruxelles et Moscou ont des intérêts très divergents et mènent des politiques concurrenntes Cependant, tant du côté russe que du côté européen, la politique énergétique extérieure est grevée par de lourdes contraintes internes et externes. Du côté des contraintes internes, on notera les divisions entre différentes factions russes, ainsi que les intérêts conflictuels entre États membres de l’Union européenne. Les projets de gazoduc « Nordstream » et « South Stream », soutennu respectivement par l’Allemagne et l’Italie, semblent contrecarrer la politique de diversification des sources d’approvisionnemeen en gaz naturel menée par les Vingt-Sept. Pour ce qui est des contraintes externes, on remarquera surtout la lourdeur des investissements à consentir pour diversifiie les voies de transport, ainsi que les aléas de la politique internationale. Ainsi, s’il y a quelques années, on prévoyait de relier le Turkménistan à la Turquie en passant par l’Iran, au sud de la Caspienne, une telle option paraît aujourd’hui impossible, d’où le projet, bien plus coûteux, de gazoduc passaan sous la mer Caspienne. GAZ, ENVIRONNEMENT ET DÉVELOPPEMENT DURABLE Depuis peu, la problématique du gaz, et de l’énergie de manière plus générale, vient s’inscrire dans le cadre plus large de l’environnnemen et de la lutte contre les changemeent climatiques. En 2006-2007, avec la publication de plusieurs documents (28), le monde industrialisé semble avoir pris conscience de cette problématique ainsi que de la possibilité et de la nécessité d’agir afin d’éviter des répercussions désastreuses pour l’économie mondiale et la planète. Dans le « World Energy Outlook 2006 », l’Agence internationale de l’Énergie examiin deux scénarios pour la période allant jusque 2030. Elle insiste sur la nécessité de mettre en place un « scénario de politiques alternatives » (telles que celles envisagées par l’UE) afin de ralentir l’accroissement de la demande mondiale en énergie et de réduire les importations des pays de l’OCDE en énergie après 2015 (AIE, 2006, pp.1-6). Les relations UE-Russie sont également concernées: un dialogue environnemental est lancé en octobre 2006. Bruxelles attache désormais une importance toute particuliièr à ce domaine de coopération, qui est étroitement lié à celui de l’énergie. Aussi (20) « Russia clinches gas pipeline deal »,BBC News, 12 mai 2007. (21) Reliant la Turquie à l’Autriche via la Bulgarie, la Roumanie et la Hongrie. Il devrait être opérationnel en 2012. (22) Entrée en service prévue en 2011. (23) Également appelé BTE (Bakou-Tbilissi-Erzurum),il relie les gisements gaziers azéris à la frontière turque en passant par la Géorgie. (24) « Azerbaijan’s Shah Deniz Field On Stream », Oilvoice. com, 15 décembre 2006. (25) « Too energetic a friendship », The Economist, 25 août 2007. (26) Reliant le port turkmène de Türkmenbasy à Bakou en passant sous la mer Caspienne. Il permettrait d’acheminer le gaz d’Asie centrale vers l’UE sans passer par la Russie. (27) The EU and Central Asia: Strategy for a New Partnership, COREPER, 31 mai 2007. (28) Notamment le rapport « The economics of climate change » présenté en octobre 2006 par Nicholas STERN et le 4ème rapport d’évaluation du groupe d’experts intergouvernemennta sur l’évolution du climat (GIEC), publié en janvier 2007.Revue de l’Énergie, n° 583, mai-juin 2008 185 l’Union européenne adopte-t-elle une nouveell politique globale qui place les changemeent climatiques au centre de la politique énergétique (29). Partant du constat que les politiques actuelles ne sont pas durables, l’Union européenne identifie trois défis à relever en matière d’énergie: durabilité, sécurité d’approvisionnement et compétitiviité Pour apporter une solution globale à ces trois défis, l’UE entend mener une « nouveell révolution industrielle », et se fixe toute une série d’objectifs pour l’horizon 2020: réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20 %; économiser 20 % d’énergie grâce à l’efficacité énergétique; porter la part des énergies renouvelables à 20 % du bouquet énergétique de l’UE; porter la part des biocarburants à 10 % dans les transporrts En outre, elle veut stimuler la recherche dans les technologies énergétiqques notamment le piégeage et le stockaag de CO2 ; améliorer la compétitivité sur le marché européen de l’énergie, notammeen en renforçant son intégration et les interconnexions (30). Elle prévoit enfin de promouvoir la solidarité énergétique au sein de l’UE, notamment en cas de crise énergétiqque et veut « parler d’une même voix » afin de promouvoir ces objectifs dans les relations internationales. Il s’agit là d’une politique très ambitieuse, dont la mise en application dépendra fort de la volonté politique des dirigeants européeens ainsi que d’autres facteurs (31). L’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 20 % d’ici à 2020, et de 30 % si les autres pays développés s’associien à l’effort, est formulé de manière vague (32) et pourrait bien ne jamais être atteint. En revanche, les objectifs en matière d’énergies renouvelables et de biocarburants adoptés par le Conseil sont contraignants (33). Une fois qu’ils seront fixés pays par pays, ils auront force de loi et les États qui ne les respectent pas pourront se voir imposse des amendes (Blakey, 2007, pp.2-3). Il existe des synergies entre la lutte contre les changements climatiques et la sécurité d’approvisioonnement L’efficacité énergétique constitue un excellent exemple de domaine dans lequel tant la Russie que l’Union européeenn ont tout intérêt à être actives. En outre, on a suggéré, afin de lutter contre les changements climatiques, d’oeuvrer à découpler la croissance économique de la consommation en énergie (34), ce qui aurait également des effets très positifs pour la sécurité d’approvisionnement. Enfin, la mise en place de mécanismes du protocole de Kyoto en Russie, où le potentiel de réduction des émissions de gaz à effet de serre est considérable, serait bénéfique tant pour Moscou, qui en retirerait une source de revenus, que pour Bruxelles, qui pourrait atteindre ses objectifs de réduction d’émissiion en finançant de tels projets (AIE, 2007, p. 63). L’UE prévoit d’ailleurs d’ouvrri le système communautaire d’échange de quotas d’émission aux pays tiers, dont la Russie, afin d’en faire un marché mondial du dioxyde de carbone (35). Dans les deux scénarios qu’elle envisage pour l’horizon 2030, l’Agence internationaal de l’Énergie prévoit que les combustibble fossiles restent la principale source d’énergie dans le monde et que la part du gaz naturel augmente légèrement (AIE, 2006, p. 2). En dépit de l’essor des énergies renouvelables et des biocarburants imposé par le Conseil européen, le gaz restera vraisemblaablemen avec les autres énergies fossiile (pétrole et charbon) une composante essentielle du bouquet énergétique de l’Union européenne dans les années à venir. On pourrait toutefois assister à un arbitrage complexe entre différentes sources d’énergiie prenant en compte des facteurs aussi divers que les coûts et l’efficacité, la sensibiliit aux prix du combustible, la dépendance aux importations, les réserves mondiales disponibles et les émissions de CO2. Le gaz est comparativement le plus avantageux des combustibles fossiles, ce qui explique d’ailleurs sa présence croissante dans le bouquue énergétique, et en particulier dans la production d’électricité (36). Cependant, on peut actuellement observer, dans la nouvelle politique énergétique européeenn notamment, un changement de ton à propos du nucléaire, qui gagne en légitimiité en tant qu’énergie émettant peu de CO2. Cette source d’énergie pourrait à l’avenir concurrencer le gaz dans la productiio d’électricité. À moyen terme, on pourraai préférer construire des centrales nucléaires que des centrales électriques au gaz naturel. Cet arbitrage dépendra avant tout de facteurs actuellement entourés d’incertiitudes le prix du gaz, le prix des émissiion de CO2 et l’acceptation du nucléaire. (29) Livre vert « Une stratégie européenne pour une énergie sûre, compétitive et durable », COM (2006) 105 final, mars 2006. Communication « Une politique de l’énergie pour l’Europe », COM (2007) 1 final, janvier 2007. Plan d’action du Conseil européen (2007-2009) Une politique énergétique pour l’Europe, mars 2007. (30) L’objectif est de porter à 10 % les capacités d’interconnexxio entre les marchés nationaux pour ce qui est de l’électriicit et du gaz, Plan d’action du Conseil européen (2007-2009), « Une politique énergétique pour l’Europe », mars 2007, p. 18. (31) L’expansion des biocarburants par exemple pourrait être limitée par la demande alimentaire grandissante à l’échelle mondiale. (32) On ne sait si la réduction de 20 % doit se calculer à partti des niveaux actuels, des niveaux projetés pour 2020, ou d’une année de référence dans le passé, comme 1990 dans le cas du protocole de Kyoto. (33) Plan d’action du Conseil européen (2007-2009), « Une politique énergétique pour l’Europe », mars 2007, p. 21. (34) De 1971 à 2002,chaque point-pourcent de croissance du PIB mondial calculé aux parités du pouvoir d’achat a été accompagné d’une croissance de la demande en énergie de 0,6 % (Shafranik, 2006, p. 50). (35) Communication de la Commission européenne « Création d’un marché mondial du carbone », COM (2006) 676, 13 novembre 2006. (36) La libéralisation du marché de l’électricité a créé un essor des centrales à gaz, moins chères à financer, et de ce fait favorissée par le secteur privé. « Liberal markets create addiction to gas », Financial Times, 2 février 2007.186 Revue de l’Énergie, n° 583, mai-juin 2008 Cela pourrait considérablement modifier les rapports de force entre Bruxelles et Moscou. CONCLUSION Avec la teinte politique qu’il a récemment acquise, le gaz naturel a pris une place centrral dans les relations entre l’UE et la Russie. L’enjeu se situe à trois niveaux. Le premier est celui de l’ouverture des marchés ou du maintien des monopoles, en Russie comme dans l’Union européenne. La ligne de fracture est complexe, et pour l’heure, en dépit d’un soutien rhétorique, l’ouverture des marchés a bien du mal à se faire une place. Le deuxième niveau est celui de la diplomatie énergétique. Ici, les intérêts et les instruments de Bruxelles et de Moscou sont divergents. Toutefois, leur politique a ceci en commun qu’elle est limitée par des intérêêt conflictuels au sein même des structures décisionnelles et par la lourdeur des investisseement à consentir pour diversifier les sources d’approvisionnement. Le troisième niveau est celui de la lutte contre les changemment climatiques. Dans ce domaine en plein essor, plusieurs convergences existent entre les politiques de Bruxelles et Moscou. En dépit d’une dépendance mutuelle appellé à perdurer et d’une certaine communaaut d’intérêts, la relation UE-Russie est caractérisée par une absence de confiance. On pourrait y voir un parallèle avec la relatiio franco-allemande au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Cependant, si la construction européenne a permis un rapprochhemen spectaculaire entre Paris et Bonn, cette dynamique des petits pas sur des questions concrètes semble ne pas fonctioonne entre Bruxelles et Moscou. Cela tient peut-être à l’éloignement des perceptioons des modes de fonctionnement et des valeurs. On est ainsi tenté de constater qu’en dépit de sa place centrale, la dimensiio gazière et l’interdépendance qui la caractérise ne sont pas à même d’influencer le reste des relations entre l’Union européeenn et la Russie. Il semble plutôt que la dimension gazière soit simplement fonction de l’ensemble des relations entre Bruxelles et Moscou AGENCE INTERNATIONALE DE L’ÉNERGIE, « World Energy Outlook 2006 », résumé et conclusions, 2006. AGENCE INTERNATIONALE DE L’ÉNERGIE, « Findings of recent IEA » work 2007, avril 2007. ALLISON Roy, LIGHT Margot, WHITE Stephen, « Putin’s Russia and the enlarged Europe », Chatham House, London, 2006. BLAKEY Simon, CHEVALIER Jean-Marie, « The European Commission’s January 2007 ‘‘package’’: what does it mean for the gas industry? », CERA Alert, 12 janvier 2007. 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